|
ƯU ĐÃI ĐẦU TƯ Ở VIỆT NAM:
THỜI ĐIỂM CHO NHỮNG THAY ĐỔI
Ưu đãi
đầu tư (ƯĐĐT) là công cụ chính sách nhằm thu hút đầu tư hoặc định
hướng đầu tư theo những mục tiêu phát triển nhất định. Có nhiều biện
pháp ƯĐĐT khác nhau như miễn giảm thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN),
miễn giảm thuế nhập khẩu, trợ cấp tín dụng, trợ cấp đầu tư v.v… ƯĐĐT
được áp dụng tương đối phổ biến trên thế giới, đặc biệt là ở các
nước đang phát triển. Cũng như các nước khác trong khu vực, Việt Nam
đã đưa ra nhiều ƯĐĐT hào phóng để thu hút đầu tư. Nhưng hệ thống
ưĐĐT hiện tại đã tỏ ra có nhiều điểm yếu và hạn chế. Trong bối cảnh
Việt Nam chuẩn bị gia nhập WTO và đang trong quá trình soạn thảo hai
bộ luật quan trọng (Luật Đầu tư chung và Luật Doanh nghiệp thống
nhất), thì đây là thời điểm thích hợp để nhìn nhận lại hệ thống ưu
đãi hiện tại và đưa ra những thay đổi hướng tới một hệ thống hiệu
quả và phù hợp hơn với yêu cầu hội nhập. Bản tin này đề cập đến hệ
thống ƯĐĐT ở Việt Nam với những ý kiến nhận xét, đánh giá và đề xuất
thay đổi từ các nhà làm chính sách, các chuyên gia và cộng đồng
doanh nghiệp.
1. Hệ
thống ƯĐĐT hiện tại ở Việt Nam vẫn còn phức tạp.
Có rất nhiều loại ƯĐĐT
khác nhau, các ƯĐĐT lại được quy định rải rác trong các luật và các
văn bản dưới luật khác nhau, gây khó khăn cho các cơ quan nhà nước
trong công tác quản lý ƯĐĐT cũng như cho doanh nghiệp trong việc
nhận biết và tiếp cận ƯĐĐT. Hơn nữa, có những loại ƯĐĐT được sử dụng
nhằm đạt được đồng thời nhiều mục tiêu khác nhau và đôi khi còn xung
đột lẫn nhau, ví dụ như vừa thu hút đầu tư lại vừa giải quyết công
ăn việc làm, phát triển kinh tế địa phương, cân bằng giới và khuyến
khích chuyển giao công nghệ. Sự phức tạp càng được nhân lên do các
địa phương tiếp tục đưa ra các ưu đãi riêng của địa phương mình một
cách tùy tiện để cạnh tranh thu hút đầu tư. Sự cạnh trạnh này thường
dẫn đến tình trạng "đua đến kiệt sức" trong nội bộ một quốc gia .1
2. Tính
hiệu quả của hệ thống ƯĐĐT thấp
Chính sách ƯĐĐT ở Việt Nam
dường như chưa hiệu quả trong thu hút và khuyến khích các hoạt động
đầu tư. Hiệu quả thấp phần lớn là do tình trạng ưu đãi thuế thừa -
có nghĩa là có nhiều nhà đầu tư vẫn thực thi dự án dù không có ưu
đãi thuế.2 Tỷ lệ ưu đãi thừa cao làm giảm một khoản thuế
lớn lẽ ra có thể thu được. Trong một nghiên cứu gần đây của VNCI về
tình hình sử dụng ƯĐĐT của doanh nghiệp Việt Nam, có hơn 80% doanh
nghiệp tư nhân đang hưởng ưu đãi thuế thừa nhận rằng ưu đãi không hề
tác động đến quyết định đầu tư của họ. Điều này cũng có nghĩa là tỷ
lệ bao cấp đầu tư là 70% - để tạo thêm một khoản đầu tư 100.000 đồng
bằng ưu đãi thuế, ta phải từ bỏ 70.000 đồng thuế. Nhìn từ góc độ tài
chính công, một nghiên cứu bao quát hơn ước tính chi phí cho ƯĐĐT
bằng thuế hàng năm vào khoảng 0.7% GDP.3
Một hệ thống ưu đãi cần được thiết kế và thực thi sao cho đạt được
mục tiêu đặt ra với chi phí thấp. Nhìn từ góc độ này thì chưa có một
đánh giá quy mô nào về hiệu quả của các hệ thống ƯĐĐT hiện tại ở
Việt Nam. Rất có thể tác động thực sự của hệ thống ƯĐĐT hiện tại bị
giới hạn vì quá phức tạp. Nhiều ƯĐĐT được sử dụng để đồng thời đạt
được các mục tiêu khác nhau nên rất có thể có những ưu đãi triệt
tiêu lẫn nhau. Ngoài ra, những ưu đãi thuế nhằm mục đích giải quyết
các vấn đề xã hội (như tạo việc làm, đa dạng hóa thành phần lao động)
cũng không thực sự có hiệu quả vì có thể khiến các doanh nghiệp áp
dụng một cơ cấu lao động nào đó mà cơ cấu này lại giảm tính cạnh
tranh của doanh nghiệp. Chính nghiên cứu của VNCI cũng chỉ ra rằng
chỉ có rất ít doanh nghiệp trong nước đang đầu tư vào những vùng và
ngành nghề trong danh mục được khuyến khích, và hầu hết các nhà đầu
tư đang hưởng ưu đãi thuế là những doanh nghiệp lớn.4
3. Còn
nhiều bất cập trong quản lý hành chính ƯĐĐT
Nghiên cứu của VNCI cũng
cho thấy công tác quản lý hành chính ƯĐĐT vẫn còn nhiều bất cập.5
Đó là: (i) cấp/quản lý hành chính ƯĐĐT còn mang nặng tính chủ quan
do thiếu những quy định rõ ràng; (ii) các doanh nghiệp khó xác định
được mình có đủ tiêu chuẩn được hưởng ƯĐĐT hay không; (iii) có hiện
tượng các doanh nghiệp lợi dụng chính sách ƯĐĐT để thu được các
khoản lợi thuế không chính đáng; và (iv) còn tồn tại kẽ hở cho các
hành vi cơ hội, tham nhũng do chính sách thiếu minh bạch. Nguyên
nhân của những vấn đề trên một phần là do các nhà đầu tư phải xin
giấy chứng nhận ưu đãi từ một cơ quan có thẩm quyền chứ không phải
cứ đáp ứng các điều kiện đặt ra là nghiễm nhiên được nhận ƯĐĐT.
Ngoài ra còn có những bất cập do việc các địa phương đua nhau đưa ra
những ưu đãi vượt quá thẩm quyền và trái với các quy định chung của
Nhà nước.
4. Các
nguyên tắc chống phân biệt đối xử và cam kết WTO cần được xem xét
Hiện tại đầu tư trong nước
và đầu tư nước ngoài vẫn được điều chỉnh bởi hai luật riêng. Điều
này dẫn đến tình trạng có sự đối xử khác nhau đối với hai khu vực.
Ví dụ, tính trung bình, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chịu
thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) thấp hơn các doanh
nghiệp trong nước. Tuy nhiên, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài
trong nhiều trường hợp lại phải trả một số chi phí đầu vào với giá
cao hơn (như điện, nước).
Còn có những thiên vị đối với các doanh nghiệp nhà nước trong cơ hội
tiếp cận nguồn vốn của Nhà nước cũng như các dự án lớn. Những bất
bình đẳng khác còn tồn tại như ƯĐĐT thiên lệch về các đầu tư mới so
với các đầu tư mở rộng; chênh lệch lớn về ƯĐĐT giữa các doanh nghiệp
trong và ngoài khu chế xuất v.v. Những ƯĐĐT hiện hành nào không phù
hợp với WTO (như những yêu cầu về tỷ lệ nội địa hóa, yêu cầu liên
quan đến xuất khẩu) cần phải được thay đổi hoặc bãi bỏ để đáp ứng
những đòi hỏi của việc gia nhập tổ chức này.
5. Hệ
thống ƯĐĐT cần được thiết kế lại thay vì tiếp tục sửa đổi.
Một hệ thống ưu đãi hiệu
quả phải đạt được mục tiêu tăng đầu tư với chi phí thấp. Điều này
đòi hỏi hệ thống đó phải: (i) mang tính chọn lọc; (ii) qui định rõ
ràng, tránh được những đánh giá, xem xét mang tính chủ quan khi thực
hiện; (iii) đơn giản; và (iv) bình đẳng, minh bạch.6 Quan
trọng hơn cả, hệ thống ƯĐĐT hiệu quả phải dựa trên cơ sở kết quả
hoạt động chứ không dựa trên kế hoạch hay đề xuất. Nhìn chung, hệ
thống hiện tại ở Việt Nam không đạt được những tiêu chuẩn trên.
Trong bối cảnh Luật đầu tư chung đang được soạn thảo, Việt Nam nên
xem xét việc thiết kế lại một hệ thống ưu đãi hoàn toàn mới phù hợp
với thông lệ quốc tế thay vì tiếp tục điều chỉnh và sửa đổi.
Cuối cùng, cũng phải thấy rằng để thu hút được đầu tư không chỉ cần
riêng hệ thống ƯĐĐT. Cơ sở hạ tầng, khả năng tiếp cận thị trường,
môi trường kinh tế vĩ mô và môi trường kinh doanh ổn định, quyền sở
hữu tài sản rõ ràng, khung pháp luật hợp đồng minh bạch, thái độ
thân thiện của chính quyền đối với doanh nghiệp, v.v vẫn được các
nhà đầu tư đánh giá là những nhân tố quyết định quan trọng đến hoạt
động đầu tư.
(1) Bộ phận Dịch vụ Tư vấn Đầu tư Nước
ngoài (FIAS), Sử dụng ưu đãi thuế để thu hút đầu tư nước ngoài, Tạp
chí Chính sách công, Ngân hàng Thế giới, 02/2003.
(2) Dự án "Sáng kiến Cạnh tranh Việt Nam", Nghiên cứu thực nghiệm về
ưu đãi đầu tư bằng thuế TNDN cho các doanh nghiệp tư nhân tại Việt
Nam, 10/2004 <www.vnci.org>
(3) Kevin Fletcher, Ưu đãi thuế ở Căm Pu Chia, Lào, và Việt Nam. Bài
viết chuẩn bị cho hội thảo IMF về đầu tư nước ngoài, Hà Nội,
16-17/08/2002
(4) VNCI, như trên.
(5) VNCI, như trên.
(6) FIAS/MPDF, 'Ưu Đãi Đầu Tư và Bảo Đảm Đầu Tư ở Việt Nam: Cơ hội
áp dụng thay đổi có lợi cho đầu tư', 11/ 2004. |
