|
ĐƠN GIẢN HÓA HỆ THỐNG GIẤY PHÉP KINH DOANH
là một bước quan trọng trong tiến trình
cải cách quy chế hành chính ở Việt Nam
Cuối năm
1999, Thủ tướng ra quyết định thành lập Tổ Công tác thi hành Luật
Doanh nghiệp để chịu trách nhiệm giám sát việc thi hành khi bộ luật
này có hiệu lực từ năm 2000. Trong hai năm đầu hoạt động, Tổ công
tác đã hỗ trợ Chính phủ bãi bỏ được 160 giấy phép kinh doanh (GPKD)
không còn cần thiết trong tổng số 353 giấy phép đang có hiệu lực vào
thời điểm đó.1 Tuy nhiên từ năm 2003 trở lại đây, nỗ lực
này có phần bị hạn chế đáng kể, bằng chứng là Chính phủ chỉ bãi bỏ
được 3 giấy phép trong tổng số 80 giấy phép được Tổ công tác đề nghị
bãi bỏ. Trong khi đó, GPKD và các điều kiện kinh doanh (ĐKKD) khác
không những không có xu hướng giảm mà ngày càng gia tăng và tái xuất
hiện dưới các hình thức khác của những giấy phép đã từng bị bãi bỏ.2
Cộng
đồng doanh nghiệp đang rất bức xúc vì việc sử dụng tràn lan GPKD và
ĐKKD là một rào cản lớn trong kinh doanh, làm tăng chi phí gia nhập
thị trường và hoạt động doanh nghiệp, đồng thời hạn chế quyền tự do
kinh doanh của họ. Họ luôn kêu gọi Chính phủ ưu tiên cải cách hệ
thống cấp phép kinh doanh trong tiến trình cải thiện môi trường kinh
doanh.3 Những quan tâm này của cộng đồng doanh nghiệp sẽ
được đáp ứng trong Nghị định về quản lý nhà nước về GPKD, một trong
những nghị định hướng dẫn thi hành Luật Doanh nghiệp 2005 sẽ có hiệu
lực vào ngày 1 tháng 7 tới đây.
Bản tin
này sẽ bàn luận về những bất cập trong việc sử dụng công cụ GPKD
cũng như những giải pháp để GPKD được sử dụng hữu hiệu hơn ở Việt
Nam.
I. Tại
sao cần công cụ giấy phép kinh doanh
Theo Tổ chức Hợp tác và
Phát triển kinh tế (OECD), giấy phép kinh doanh được hiểu là sự chấp
thuận bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền dưới mọi hình
thức mà một cá nhân, tổ chức phải có để tiến hành một hoặc một số
hoạt động kinh doanh nhất định. GPKD, cũng như hầu hết các quy định
hành chính khác, thường được sử dụng cho những mục đích bảo vệ lợi
ích và trật tự công cộng như đảm bảo an ninh, bảo vệ môi trường hay
bảo vệ người tiêu dùng. GPKD chỉ là một công cụ quản lý hiệu quả nếu
nó đem lại lợi ích chung cho toàn xã hội mà không tạo một gánh nặng
quá lớn lên đối tượng bị kiểm soát cũng như cộng đồng. Trái lại,
công cụ quản lý này nếu không được sử dụng một cách hợp lý sẽ có
nguy cơ làm tăng chi phí gia nhập thị trường và hoạt động kinh doanh
và nghiêm trọng hơn là hạn chế quyền tự do kinh doanh của công dân.
Thách thức lớn nhất đối với chính phủ một nước là hài hòa giữa quyền
tự do kinh doanh của công dân và bảo vệ các lợi ích công cộng.
II. Còn
nhiều bất cập trong hệ thống giấy phép và điều kiện kinh doanh của
Việt Nam
Trong những năm gần đây,
cộng đồng doanh nghiệp thường phàn nàn về một số bất cập trong hệ
thống GPKD hiện hành. Trước hết là về vấn đề cơ sở pháp lý và giá
trị hiệu lực của các quy định về GPKD. Nhiều GPKD do các Bộ và một
số chính quyền địa phương ban hành trong khi theo quy định của Luật
Doanh nghiệp 1999, chỉ có Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và
Chính phủ mới có thẩm quyền này. Hơn nữa rất nhiều GPKD và ĐKKD được
sử dụng không có mục đích rõ ràng, không hiểu để bảo vệ và phục vụ
những lợi ích gì.
Thứ hai, việc thực thi cấp
phép còn thiếu minh bạch thể hiện ở nhiều khía cạnh: i) tiêu chí để
cơ quan hành chính cấp phép hoặc từ chối cấp phép không rõ ràng; ii)
quyết định cấp phép phụ thuộc quá nhiều vào ý chí chủ quan của cơ
quan cấp phép; iii) doanh nghiệp bị từ chối cấp phép thường không
được giải thích rõ nguyên nhân cũng không được chỉ dẫn cơ chế để
khiếu nại những quyết định này. Trong một khảo sát gần đây, nhiều
doanh nhân đã cho biết họ bị cơ quan có thẩm quyền từ chối cấp phép
với lí do rất chung chung như không phù hợp với quy hoạch kinh tế-xã
hội của địa phương, hay có dấu hiệu kinh doanh ngầm, khó kiểm soát
hay có tiềm ẩn nguy cơ xấu cho xã hội.4
Bất cập thứ ba liên quan
đến những hạn chế của cơ quan ban hành các quy định về GPKD và ĐKKD.
Theo Tổ công tác thi hành Luật Doanh nghiệp, thách thức lớn nhất
trong quá trình rà soát và loại bỏ những GPKD không cần thiết là
việc thương lượng với các cơ quan chủ quản ban hành các loại giấy
phép này. Một thực tiễn trong cải cách cần lưu ý là việc bãi bỏ một
số GPKD mà không thay đổi triệt để cách làm luật của các cơ quan
hành chính thường không thay đổi được “bản chất sự việc” – các cơ
quan này thường tìm cách mở rộng quyền lực của mình thông qua việc
tái ban hành các luật lệ cũ dưới hình thức mới. Bất chấp những thành
công ban đầu của Tổ công tác, trong những năm gần đây tiếp tục xuất
hiện nhiều GPKD và ĐKKD mới và nhiều GPKD đã bị bãi bỏ lại “tái xuất”;
hiện nay tổng số có hơn 300 GPKD và ĐKKD dưới dạng văn bản của các
bộ ngành và một lượng lớn những GPKD bất thành văn (chưa thể thống
kê được con số cụ thể) của các cấp địa phương khác nhau. Ngoài ra
việc giám sát tuân thủ các GPKD và ĐKKD được thực hiện kém hiệu quả
do năng lực của cơ quan cấp phép còn quá hạn chế.
III. Một
khung pháp lý chặt chẽ về quản lý và giám sát của Nhà nước đối với
việc soạn thảo, ban hành và thực thi các quy định liên quan đến GPKD
là một yêu cầu cấp thiết ở Việt Nam
Kinh nghiệm quốc tế cho
thấy, rà soát và bãi bỏ những GPKD không còn thích hợp là việc làm
cần thiết nhưng chưa giải quyết được tận gốc vấn đề. Để cải cách
triệt để hệ thống GPKD và hướng tới những mục tiêu dài hạn (đảm bảo
quyền tự do kinh doanh, giảm chi phí tuân thủ các quy chế hành chính
và cải thiện môi trường kinh doanh), cần thực hiện một số thay đổi
trong ba lĩnh vực cơ bản: i) giám sát quá trình ban hành văn bản
pháp luật liên quan đến GPKD và ĐKKD; ii) giám sát quy trình cấp
phép kinh doanh; và iii) tạo dựng thiết chế cho người dân thực hiện
tố quyền,5 yêu cầu các cơ quan hành pháp, tư pháp hủy các
văn bản hạn chế quyền tự do kinh doanh một cách bất hợp lý.
Là một trong bốn nghị định
hướng dẫn thi hành Luật Doanh nghiệp 2005, Nghị định về quản lý nhà
nước đối với GPKD là một bước đi quan trọng trong việc tạo lập một
thể chế giám sát việc ban hành và thực thi GPKD ở Việt Nam. Nghị
định đưa ra những nguyên tắc cơ bản để xác định những hoạt động kinh
doanh được quản lý bằng giấy phép cũng như những nguyên tắc cơ bản
của GPKD. Nghị định cũng áp dụng một số kinh nghiệm quốc tế về quy
trình làm luật trong cải cách quy chế hành chính được OECD khuyến
nghị như: i) nội dung cần có của một GPKD, trong đó đặc biệt nhấn
mạnh nội dung về cơ chế khiếu nại và khởi kiện hành chính trong
trường hợp người xin cấp phép bị từ chối hoặc kéo dài thời hạn cấp
phép; ii) thủ tục bắt buộc trong ban hành GPKD như dự báo đánh giá
tác động của GPKD, tham vấn các bên có liên quan, điều trần của cơ
quan soạn thảo trong trường hợp GPKD có thể ảnh hưởng nghiêm trọng
đến nhiều bên.; và iii) thủ tục và thời hạn xử lý hồ sơ xin cấp phép
dựa trên nguyên tắc công bằng, khách quan và minh bạch.
Để có khả năng thực thi
triệt để trong thực tiễn, Nghị định kiến nghị thành lập hai cơ quan:
Hội đồng quốc gia và Văn phòng đăng ký GPKD. Hội đồng quốc gia do
Thủ tướng Chính phủ thành lập với sự tham gia của nhiều thành phần
liên quan, trong đó có sự tham gia của khối doanh nghiệp tư nhân,
nhằm giám sát quy trình soạn thảo và trực tiếp tham gia phản biện để
đảm bảo tính cần thiết, hợp lý, hiệu quả và đầy đủ của các quy định
về GPKD. Văn phòng đăng ký GPKD được thành lập sẽ cung cấp đầy đủ
thông tin cho các doanh nghiệp về nhà quản lý, đảm bảo tính công
khai và minh bạch của các quy định về GPKD. Hai cơ quan này sẽ góp
phần tạo một nỗ lực thường xuyên rà soát hệ thống GPKD hiện có cũng
như kiểm soát những GPKD mới ban hành.
(1) Từ đầu năm 2000 đến giữa năm
2002, trên cơ sở kiến nghị của Tổ công tác, Chính phủ và Thủ tướng
đã bãi bỏ được 114 giấy phép và chuyển 46 giấy phép sang điều kiện
kinh doanh, GTZ-CIEM, 6 năm thi hành Luật Doanh nghiệp: Những vấn
đề nổi bật và Bài học kinh nghiệm, 2006
(2) Số lượng giấy phép đang gia tăng tương đối nhanh, từ 194 năm
2002 lên 246 năm 2003 và 298 năm 2004, GTZ-CIEM, như trên
(3) VCCI / Quỹ Châu Á, Thay thế GPKD bằng một hệ thống giám sát
pháp lý, 2002
(4) ADB-GTZ-PMRC, Giấy phép và điều kiện kinh doanh ở Việt Nam,
Thực trạng và con đường phía trước, 2006
(5) Tố quyền là cách thức do luật định cho phép người có quyền lợi
đòi hỏi cơ quan có thẩm quyền (toà án) xác nhận và bảo vệ cho quyền
lợi của người đó. |
